La perspectiva de género no está legitimada en muchos de los decisores —políticos, autoridades del sistema judicial, de ministerios— y varios de ellos se oponen a la Ley de Violencia hacia las Mujeres Basada en Género, aprobada en 2017. En el sistema político es muy alto el grado de desconocimiento sobre el tema, sobre la legislación vigente y sobre las estadísticas relacionadas. Tampoco se observan iniciativas políticas potentes para combatir la violencia de género, ni del oficialismo ni de la oposición.
Esas son algunas de las conclusiones a las que llegó un informe de monitoreo de la implementación de la Ley Nº 19.580 realizado por la investigadora Teresa Herrera. El trabajo fue encargado por Naciones Unidas (ONU) con el objetivo de determinar en qué podría cooperar con Uruguay para mejorar la aplicación de la normativa.
Herrera fue nombrada hace pocos meses como representante de Uruguay en el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres de la Organización de los Estados Americanos.
Su informe, realizado en el primer trimestre de 2021, le sugiere a la ONU incidir en la promulgación de una ley que transforme en obligatoria la capacitación en género y violencia de género para todas las personas que se desempeñan en la función pública, en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, “desde las más altas jerarquías”. La iniciativa debería ser similar a la denominada “ley Micaela”, que fue promulgada en Argentina en 2019 con ese fin.
También plantea la necesidad de que existan campañas que apunten a derribar el “mito” de que la Ley 19.580 es “antivarones” y expongan que no consagra “nuevos derechos” sino “derechos ancestralmente vulnerados”.
“Los principales obstáculos para la aplicación de la ley son de índole cultural, lo cual entendemos que deviene en la falta de importancia que el tema de la violencia basada en género tiene en la agenda política, el desconocimiento, la falta de sensibilidad y por ende las resistencias a su aplicación, que se expresan de forma estructural, funcional, y en carencias presupuestales”, plantea.
La ley se promulgó el 22 de diciembre de 2017, pero desde su sanción no cuenta con el financiamiento necesario. El Presupuesto 2020-2024 solamente incluyó recursos para crear tres juzgados especializados en el interior del país, de los cuales solo se creó uno en Maldonado.
El 30 de diciembre de 2019, antes del cambio de mando, el gobierno del Frente Amplio decretó el estado de emergencia nacional en materia de violencia basada en género. El reporte de Herrera cuestiona que tampoco se destinaron recursos para combatir la emergencia, aunque el decreto sigue vigente.
Carencias institucionales
El monitoreo hace un diagnóstico de la aplicación en distintos sectores. Además, analiza cómo trabajan varios organismos, entre ellos, la Fiscalía, el Poder Judicial, el Ministerio del Interior y el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres).
Sobre este último, el informe señala como una dificultad su jerarquía institucional, que considera “insuficiente” por depender del Ministerio de Desarrollo Social. En ese sentido plantea que “el lugar en la escala jerárquica compromete los resultados en la gestión”.
El informe propone un modelo que incluye la creación de un Ministerio de Equidad de Género, algo que ya existe en otros países y, además, un Ministerio de la Mujer.
Al mismo tiempo, considera positivo que se hayan ampliado los servicios de atención tanto para víctimas como para varones violentos y destacó que la línea telefónica de asesoramiento esté disponible las 24 horas todos los días del año.
Herrera apunta como otro aspecto a mejorar la falta de mecanismos que permitan denunciar hechos de “violencia institucional, el acoso callejero y la violencia simbólica”. También subraya que no hay atención prevista para víctimas adolescentes de violencia de género, porque no están comprendidas en la atención que da Inmujeres y tampoco en la del INAU. En ese sentido, a través del informe, se sugiere a Naciones Unidas que apoye la resolución de la atención de menores víctimas de violencia por parte de sus parejas o exparejas.
En el plano educativo, el reporte sostiene que la perspectiva de género está excluida de la enseñanza en todos los niveles y le aconseja a la ONU incidir para que el sistema se comprometa a cumplir con la Ley 19.580.
Como contracara señala a modo de oportunidades el surgimiento de protocolos relacionados al tema, fundamentalmente en primaria, y la predisposición para tratar la temática en la educación por parte del presidente de ANEP, Robert Silva, y el rector de la Universidad de la República, Rodrigo Arim.
Justicia
En la esfera judicial, Herrera destaca las sentencias que recogen el articulado de la ley y la reimplantación de una Unidad de Género en el Poder Judicial. También resalta la actitud proactiva de la Comisión de Género de la Asociación de Magistrados del Uruguay.
En el caso de la Fiscalía, subraya como una oportunidad la “explícita adhesión institucional a la perspectiva de género”, además de la creación de la Unidad de Víctimas y Testigos, que atiende mayoritariamente a personas en situación de violencia basada en género.
Entre las dificultades en ese ámbito, señala que solo existen juzgados de familia especializados en Montevideo, que son los receptores de las denuncias a falta de juzgados de género. Además, advierte que no se llega a un defensor de oficio por juzgado. “Se está, en la mayoría de los casos, en una situación de omisión de justicia”, apunta.
En la misma línea, agrega que “la situación de los defensores de oficio ha sido señalada como un serio problema” por todas las personas entrevistadas para el informe. Las carencias de recursos en el sistema judicial se “agudizan” en el interior del país, ya que “no hay juzgados especializados ni equipos interdisciplinarios” y “los juzgados y las fiscalías” existentes están “colapsados”.
El monitoreo indica que desde la entrada en vigencia de la ley hasta la actualidad “todas las respuestas del Estado han resultado insuficientes”, ya que la prevalencia de la violencia de género continúa siendo “muy alta” en Uruguay y se trata de un “problema estructural complejo que ha mostrado llegar a una meseta que no disminuye”.
Según el Ministerio del Interior, en el primer semestre de 2022 hubo 13 femicidios, mientras que en todo 2021 se registraron 25 y se realizan alrededor de 40.000 denuncias por año de violencia doméstica. En tanto, en la Segunda Encuesta Nacional de Prevalencia de Violencia Basada en Género y Generaciones, realizada en 2019, ocho de cada 10 mujeres mayores de 15 años que residen en Uruguay reportaron situaciones de violencia basada en género a lo largo de la vida. Esa cifra representa aproximadamente 1,1 millón de mujeres, lo que implica un aumento de cuatro puntos porcentuales en relación con 2013.
En las conclusiones del informe, se reiteran las “serias dificultades” que atraviesa la Ley 19.580 para su aplicación y advierte que en el corto plazo “la ley no estará implementada cabalmente”.
