Si bien esta nueva evaluación realizada por los consultores del BID elogia varios avances recientes, también marca que Uruguay “se encuentra en un punto de inflexión. Existe un diagnóstico claro de las debilidades del servicio civil y un conjunto de acciones concretas para resolverlas que forman parte de una hoja de ruta estratégica. En estos últimos 10 años, y en particular desde 2020 con el fortalecimiento estratégico de la ONSC como ente rector, se han diseñado una serie de reformas que todavía deben consolidarse”.
El tamaño
La cantidad total de vínculos con calidad de funcionarios y no funcionarios era de 308.467 en diciembre del 2022, un aumento de 3,25% frente al 2013. En relación al total de habitantes, la proporción se incrementó de 8,8% a 9,0% en esos años, lo que “ubica a la dotación de personal del país como una de las más grandes de la región, y también con respecto a la población económicamente activa”, compara el diagnóstico.
El “peso” de la plantilla de personal “también se ve reflejado en la expansión de la cobertura de los principales servicios públicos”. Como ejemplo, cita tres indicadores de crecimiento entre 2016 y 2022, que, en algunos casos, están por encima de las “medidas estándar”, como la relación de 9,1 policías cada 1.000 habitantes (3,0 de estándar) y los 50,5 médicos cada 10.000 pobladores (22,8).
El estudio también dimensiona comparando con el tamaño de la economía y la “capacidad fiscal” del país. El gasto en personal como proporción del Producto Interno Bruto se mantuvo casi constante (7,6% en 2013 y 7,7% en 2022) y ubica a Uruguay en una posición intermedia en la región. Sin embargo, acota el diagnóstico, en parte como “resultado de las políticas de racionalización”, en ese mismo lapso el gasto se redujo respecto del presupuesto total (de 31,9% a 27,2%), de los gastos corrientes (de 34,4% a 29,3%) y de los ingresos (de 32,8% a 31,9%).
En cuanto a la tecnificación, señala que los funcionarios de carrera con estudios superiores universitarios son menos de la mitad y, aunque ese porcentaje aumentó en los últimos años (desde 42% en 2015), “no está tan lejos de los puestos de apoyo y operativos”.
¿Cuánto ganan?
En 2023, si bien la disponibilidad de datos agregados y específicos “no era la óptima” para hacer un análisis, de todos modos los consultores pudieron tomar algunas referencias para evaluar de forma aproximada la “competitividad salarial” de la administración central. En esos incisos, la remuneración promedio mensual nominal considerando compensaciones personales y sin antigüedad ni beneficios sociales era en 2022 de $ 75.947, sin contar la Dirección General Impositiva —que paga “muy por encima” de la media— y $ 81.148 incluyéndola, montos que casi duplican a la del sector privado ($ 42.360).
De acuerdo con otras fuentes citadas en el diagnóstico, la “prima salarial del sector público” uruguayo —entendida como la diferencia porcentual respecto del sector privado— es menor al promedio de la región pero superior a la media global.
Esta mayor competitividad salarial promedio de la administración central se verifica también al analizar diferentes ocupaciones, una tendencia que se mantiene con independencia del sector y del escalafón, si bien decrece en los quintiles superiores. “Este panorama permite pensar que la administración pública dispone de un recurso importante para atraer, motivar y retener recursos humanos, potenciado por la posibilidad de lograr estabilidad en el cargo”.
Sánchez, en la entrevista que mantuvo con Búsqueda para hacer balance de su gestión, afirmó, en línea con esta constatación, que “el sector público no gana poco”.
Con otro enfoque, el análisis evalúa la equidad vertical de los mecanismos de retribución en el Estado (si la paga es lo suficientemente atractiva para el desempeño de puestos más complejos y de mayor responsabilidad). En ese sentido, presenta un cálculo de la distancia entre el sueldo máximo y el mínimo para un funcionario (“compresión salarial”): la relación se sitúa en 4,5 veces (frente a 4,17 en 2014).
Si bien ese ratio está en línea con algunos países de la región, se ubica por debajo de la media internacional de 7, lo que “sugiere que podría no haber un incentivo salarial suficiente para el ascenso y la toma de mayores responsabilidades. Esto coincide con el diagnóstico que tiene la ONSC sobre la proporción excesiva de remuneración de los cargos inferiores de la carrera en comparación con los profesionales y los puestos de conducción, como los ministros, cuyo tope está determinado en el 60% del salario del presidente de la República (lo que equivale a $ 411.208 o US$ 10.758)”.
La equidad horizontal se refiere al principio de “igual remuneración por igual trabajo”. Sobre este punto, en la administración pública uruguaya, “es muy difícil de garantizar cuando solo un 20% o 30% de la remuneración de los funcionarios está definido por una escala salarial predeterminada”, sentencian los consultores del BID. Tal “fragmentación de la estructura salarial bajo una lógica no estandarizada es causa de inequidades tanto verticales —ya que un funcionario puede acumular tantas compensaciones que lo sitúen al mismo nivel o incluso por encima de su superior jerárquico— como horizontales. Por ejemplo, hay casos de funcionarios cuya remuneración supera el máximo establecido para el gerente de área debido al cobro de compensaciones especiales”, agregan.
Dicen que la nueva carrera administrativa, aprobada en una ley de 2023 pero sin aplicación hasta ahora, “tiene entre sus principales objetivos corregir las fuentes de las distorsiones salariales”.
“Avances” y “retos”
La “agenda estratégica” impulsada por la ONSC desde 2020 se materializó en el diseño de un conjunto de iniciativas con “diferente nivel de implementación”, según el nuevo diagnóstico recientemente publicado por el BID.
La “principal reforma” —asegura— fue la aprobación de la nueva carrera administrativa por ocupaciones con una escala salarial única (Ley 20.212 de 2023), que “propuso un modelo innovador en la región (carrera por ocupaciones y subocupaciones clasificadas en escalafones) y que hizo sinergia con otras iniciativas de la organización del trabajo (reestructuras, descripciones de puestos por factores, gestión por competencias) y con la gestión de las remuneraciones (escala salarial única con salario global)”. Según el documento, “se espera que su implementación, que estará a cargo del próximo gobierno, comience en 2025”.
Consultado por Búsqueda, el nuevo director de la ONSC, Sergio Pérez, aseguró que “no tiene una posición aún” respecto a si se pondrá en aplicación la carrera administrativa aprobada, que necesita tiempo para instalarse en su cargo y conversar al respecto “en otros ámbitos” del gobierno entrante.
Según los consultores del BID, a la par de esta “reforma central, Uruguay avanzó con otras iniciativas más puntuales pero relevantes para la mejora del servicio civil”. Entre otros aspectos, destaca acciones de digitalización que, como resultado, permiten que la ONSC cuente con “más y mejor información (estructuras, ocupaciones y legajos), y procesos más ágiles y transparentes (reclutamiento y selección, ascensos y evaluación de desempeño por competencias)”.
También resalta otro aspecto, vinculado con el manido asunto de la cantidad de funcionarios. “Para enfrentar el desafío del crecimiento constante de la planta de personal, en 2020 el gobierno puso en marcha una política de ‘tres por uno’, que implicaba la posibilidad de incorporar a la administración pública un funcionario cada tres desvinculaciones. La regla finalizaba una vez que el organismo completaba el proceso de reestructuración o bien por una excepción definida por Presidencia y el Ministerio de Economía”, repasa.
“Si bien los avances de la última década han sido significativos, Uruguay aún tiene retos por delante”, sentencian los consultores del BID, y listan varias recomendaciones.
En cuanto a la planificación, aconsejan elaborar una metodología para el proceso de planificación de las plantillas de personal que asegure el alineamiento con las nuevas estructuras organizativas.
Los consultores hacen recomendaciones también en materia de gestión del empleo. Afirman que, a partir de 2020, la pandemia y la aplicación de la regla de tres por uno “llevaron a que los concursos fueran muy escasos”. De aquellos realizados entre 2014 y 2020, el 66% fueron de méritos y antecedentes —que no incluyen todas las pruebas de idoneidad—, y no de méritos y oposición —que combinan la verificación de las acreditaciones formales, los conocimientos técnicos y las competencias—. En ese contexto, aconsejan “fortalecer el mérito y la gestión por competencias, y promover un recambio generacional en una administración pública con elevado promedio de edad”, de 55 años.
Además, recomiendan elaborar disposiciones regulatorias y técnicas específicas para gestionar de manera “inteligente” la movilidad geográfica y funcional. “En 2023, los mecanismos de movilidad no se implementaban de forma generalizada y estratégica”, describe como problema al respecto.
En una línea similar, sugieren “reactivar los concursos de ascenso en la carrera” aprovechando la “ventana de oportunidad” de las reestructuras organizativas: también “iniciar los concursos de acceso a la administración superior y aplicar los acuerdos de gestión”.
Por otro lado, los consultores alientan a realizar estudios de resultados de la implementación de la nueva evaluación de desempeño por competencias.
