Los autores —Mauricio de Rosa, Fernando Isabella, Agustina Queijo y Joan Vilá— aclaran que su análisis no pretende “discutir de forma exhaustiva las distintas dimensiones del sistema tributario y sus efectos, pero sí ofrecer una perspectiva de conjunto, con énfasis en su capacidad para alterar la distribución de los ingresos”. Así, busca no solo establecer en qué medida los impuestos gravan de forma diferencial al trabajo y al capital, sino también al consumo y los ingresos y sus efectos sobre la distribución personal de los ingresos.
El análisis se enfoca en los tributos nacionales; resalta el “preponderante peso del IVA” —algo menos del 50% del total— como parte de una “fuerte dependencia de los impuestos al consumo (indirectos)” y un “bajo peso relativo de los impuestos a la renta (directos)”.
En el “período reciente se produjo un incremento de la carga tributaria total con un cambio en la composición de esta recaudación debido a la reforma del 2007”, aunque, según los investigadores del Iecon, de acuerdo a su nivel de desarrollo relativo, Uruguay “debería contar con un mayor peso de impuestos a la renta”.
Las rentas
En cuanto al Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF), en Uruguay el mínimo no imponible se ubica en aproximadamente un 75% del PIB per cápita. “Esto señala que, respecto a los países desarrollados, los mínimos no imponibles en el continente son elevados, dejando por fuera de la base imponible de los impuestos a la renta a una gran proporción de la población. Algo similar sucede con los ingresos necesarios para estar sujeto a la tasa máxima del impuesto”, señala el estudio.
Incluso cuando los individuos que alcanzan niveles de ingresos que están sujetos a las tasas más elevadas de impuestos a la renta estas tasas marginales se encuentran por debajo de los niveles de los países de mayores ingresos. Mientras las tasas máximas de Estados Unidos y la OCDE rondan el 45%, la tasa marginal máxima del IRPF a las rentas laborales en Uruguay es de 36%, en tanto que en el promedio de América Latina es de 30%. Por lo tanto, los investigadores entienden que “la combinación de altos mínimos no imponibles que reduce el número de contribuyentes y tasas máximas menores a los países desarrollados genera una carga de impuestos directos menor a la de los países de mayor desarrollo”.
Marcan como otro elemento central para comprender la baja carga de los impuestos a la renta y su capacidad redistributiva el tratamiento de los ingresos al capital y a las rentas de los grupos de altos ingresos. El sistema dual de Uruguay y otros países de la región, que gravan de forma independiente las rentas al trabajo y al capital, implica en general un tratamiento favorable a estas últimas, afirman los autores.
Un segundo factor que reduce la carga tributaria sobre los grupos de altos ingresos son los regímenes especiales para las rentas provenientes del trabajo independiente.
Además, la incidencia históricamente elevada de la informalidad en la región reduce la base tributaria y produce “una brecha entre el diseño de los impuestos y el grado de cumplimiento efectivo de estas reglas”.
Trabajo y capital
El estudio —titulado Estructura tributaria en Uruguay: las fuentes de financiamiento del Estado y su efecto redistributivo— plantea una mirada de los efectos distributivos de los impuestos desde una perspectiva de distribución funcional que resulta de comparar las cargas, ya sea sobre los ingresos asociados al trabajo o al capital, y analiza la distribución de la carga de impuestos dejando de lado los posibles traslados a otros agentes. Por lo tanto, aclaran los autores, los resultados deben considerarse como una primera aproximación a los efectos del diseño tributario entre capital y trabajo.
En ese sentido, el 23,59% de la recaudación tributaria total está constituida por los impuestos que fundamentalmente recaen en ingresos del capital o la propiedad, mientras que el 18,34% provino sobre todo de gravámenes a los ingresos del trabajo.
Luego, los autores calcularon una tasa de impuestos efectiva al capital y trabajo teniendo en cuenta la proporción de la recaudación que recae sobre cada factor y la distribución funcional. Dada la mayor proporción de impuestos al capital y la riqueza, y su menor peso en el PIB, la tasa efectiva al capital (11,1%) es superior a la del trabajo (7,8%).
Mientras, al imputar la carga de impuestos directos teniendo en cuenta la distribución funcional de los ingresos de los hogares (68,4% de los gravámenes al consumo son pagados con ingresos procedentes del trabajo, y el 31,6% con recursos procedentes del capital y la propiedad), una nueva estimación distribuye prácticamente la totalidad de la recaudación impositiva (casi el 98%) asociándola a ingresos del capital y del trabajo. “De estos resultados surge que si bien los impuestos a la renta y la propiedad recaen mayoritariamente sobre ingresos del capital, al considerar los impuestos al consumo la relación se invierte, ya que casi el 60% estaría recayendo sobre ingresos del trabajo”.
Distribución
Como primera aproximación al impacto redistributivo de los impuestos a la renta, el estudio analizó la proporción del ingreso destinada al pago de tributos directos (tasa media) por deciles de ingreso. Dada la estructura progresiva de los diseños del IRPF y el IASS (Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social), la proporción del ingreso destinada al pago del conjunto de impuestos directos es creciente por deciles (representan algo más del 8% del total de ingresos del décimo decil).
Del total recaudado por el IRPF, el 50% lo paga el decil de mayores ingresos, mientras que este porcentaje asciende al 75% en el caso del IASS. Esto provoca que aproximadamente tres cuartas partes del total de los impuestos directos sea pagado por los dos deciles de mayores ingresos.
El índice de Gini de los hogares, sin la existencia del impuesto (es decir, los ingresos previos al pago de estos impuestos), es de 0,4313, mientras que luego del pago se reduce a 0,414. Esto implica una caída de este indicador de desigualdad en 1,6 puntos porcentuales.
En cuanto a los impuestos indirectos, el “perfil regresivo, particularmente del IVA, causa un efecto redistributivo negativo al observar tanto la participación en el ingreso de los hogares como en el efecto en el índice de Gini” (de 0,431 a 0,436).
En suma, la estructura progresiva de los impuestos a la renta combinado con el perfil regresivo de los impuestos indirectos genera una estructura de imposición total con forma de U. Los hogares que destinan mayor proporción de ingresos al pago de tributos son los de los extremos: el decil uno destina un 17% del total, y el decil 10 un 19%.
Este mismo perfil se observa al determinar los “ganadores y perdedores” en términos de apropiación del ingreso total a causa de la imposición total. Los dos deciles extremos reducen su participación en el ingreso, particularmente el décimo (caída de 1,3 puntos porcentuales). Los deciles medios, por otra parte, incrementan levemente su participación debido a su menor carga en tributos indirectos y la baja proporción de hogares con pago de impuestos a la renta. Sin embargo, a causa del mayor impacto en los hogares de mayores ingresos, en conjunto los impuestos tienen un efecto redistributivo (el índice de Gini se reduce desde 0,431 a 0,417).
Este análisis redistributivo realizado a partir de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística “confirma parte de los impactos esperados dada la estructura tributaria de Uruguay. El fuerte peso que representan en la recaudación los impuestos indirectos afecta principalmente a los hogares de menores ingresos, y en particular al primer decil, dado su importante gasto en bienes gravados. Por otra parte, la progresividad generada por diseño en los impuestos directos genera un efecto redistributivo positivo, principalmente debido al pago de IRPF de los deciles nueve y diez”, concluyen. Asimismo, tanto el IASS como el Imesi (Impuesto Específico Interno) tienen efectos “moderados” en la distribución del ingreso. “En conjunto, la combinación de impuestos al consumo levemente regresivos e impuestos directos progresivos genera un perfil de tasas medias” en forma de U, y un impacto redistributivo global positivo, con una reducción del índice de Gini de 1,5 puntos porcentuales.
Para los autores, con anterioridad a la pandemia en Uruguay se incorporaron cambios en 2012 y 2017 que implicaron un incremento en su capacidad de recaudación y redistribución. En contrapartida, las modificaciones pospandemia “han apuntado directa o indirectamente a su debilitamiento”. En concreto, en la reducción del IRPF y el IASS aprobada por el gobierno de Luis Lacalle Pou, “aunque la dirección es inequívoca, el efecto es magro porque magra fue la magnitud de los cambios”.
